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Die öffentliche Hand kann im Wesentlichen auf zwei Wegen ihre Ziele erreichen: Zum Einen durch Anwendung hoheitlicher Befehls- und Zwangsgewalt ("Imperium") und zum Anderen durch Abschluss von Verträgen. Im einen Falle spricht man von Hoheitsverwaltung, im anderen von Privatwirtschaftsverwaltung. Während der hoheitlich handelnde Staat zufolge Art. 18 Abs 1 B-VG dem strengen Legalitätsprinzip unterworfen ist, gelten für den privatwirtschaftlich agierenden Staat regelmäßig nur jene Rechtsvorschriften, die auch das Rechtsverhältnis Privater untereinander regeln, insbesondere die Bestimmungen des ABGB. Eine Beurteilung des damit im Zusammenhang stehenden nicht hoheitlichen Verwaltungshandelns setzt voraus, dass die Einbettung desselben in das jeweils umfassende Rechtsverhältnis entsprechend gewürdigt wird. Dabei ist insbesondere auch zu beachten, dass dieses umfassende Rechtsverhältnis der nicht hoheitlichen Verwaltung zum Einzelnen zwei durchaus unterschiedliche Seiten hat. Ein nach außen, auf den jeweiligen Adressaten des Verwaltungshandelns gerichtettes Außenverhältnis und ein insbesondere auf die verwaltungsinterne Willensbildung gerichtetes Innenverhältnis.
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